LNV-Info 6/2016
Grundlage für dieses LNV-Info ist der von LNV und Informationsdienst Umweltrecht (IDUR) erarbeitete Leitfaden „Beteiligungs- und Klagerechte in Umweltangelegenheiten in Baden-Württemberg, der über die LNV-Geschäftsstelle gegen eine Schutzgebühr i. H. v. 10,- Euro bezogen werden kann.
Das LNV-Info zum Herunterladen:
Darauf aufbauend gibt es das LNV-Info „Wie schreibt man eine Stellungnahme“
Inhalt
Wer muss gehört werden?
Welche Verfahren sind anhörungspflichtig?
Öffentlichkeitsbeteiligung bei Zulassungsverfahren
UVP-pflichtige Vorhaben
Immissionsschutzrechtliche Zulassungsverfahren
Öffentlichkeitsbeteiligung in Planungsverfahren
Öffentlichkeitsbeteiligung in der Bauleitplanung
Öffentlichkeitsbeteiligung bei Planfeststellungsverfahren
Welche Klagemöglichkeiten gibt es?
Klagemöglichkeiten nach dem Naturschutzrecht
Klagemöglichkeiten nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz
Anhang
Wer muss gehört werden?
Es gibt vielfältige Möglichkeiten für ehrenamtliche und hauptamtliche Naturschützer/innen, sich an Verfahren der öffentlichen Verwaltung, die Auswirkungen auf die Umwelt haben, zu beteiligen. Neben der Möglichkeit, im Rahmen der allgemeinen Öffentlichkeitsbeteiligung Stellungnahmen abzugeben (siehe Kapitel 2), stehen anerkannten Naturschutzvereinigungen besondere Mitwirkungsrechte zu:
1. Anerkannte Umwelt- und Naturschutzvereinigungen können sog. „Verfahrensrechte“ wahrnehmen und haben die Möglichkeit, bei verschiedenen formalisierten Genehmigungs- und Planungsverfahren der öffentlichen Verwaltung Informationen über das Verfahren selbst zu bekommen und ihr Fachwissen in das Verfahren einzubringen. Ihnen stehen dabei besondere Beteiligungs- und Klagerechte zu, die über die Mitwirkungsrechte der allgemeinen Öffentlichkeit – also jedermann zustehende Rechte – hinausgehen.
2. Anerkannte Umwelt- und Naturschutzvereinigungen haben zudem die Möglichkeit, das Handeln der Verwaltung durch Rechtsbehelfe anzugreifen, d. h. von der Verwaltung oder von Gerichten überprüfen zu lassen.
Die Mitwirkung der anerkannten Naturschutzvereinigungen stellt eine spezifische Form der Öffentlichkeitsbeteiligung dar, mit deren Hilfe Vollzugsdefizite im Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege ausgeglichen und der Sachverstand der anerkannten Vereinigungen genutzt werden sollen. Die anerkannten Vereinigungen treten als außenstehende Sachwalter der Interessen der Natur auf. Sie sind aber keine „Träger öffentlicher Belange“.
§ 63 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) und § 49 Abs. 1 Landesnaturschutzgesetz (NatSchG) regeln die besonderen Mitwirkungsrechte (s. Anhang). Anerkannte Naturschutzvereinigungen haben bei den dort aufgeführten Verfahren das Recht „zur Gelegenheit zur Stellungnahme“ und „zur Einsichtnahme in die einschlägigen Gutachten“.
Das Recht „zur Gelegenheit zur Stellungnahme“ umfasst ein sogenanntes „qualifiziertes Anhörungsrecht“: Es gibt den Vereinigungen ein Recht auf individuelle Information über das mitwirkungspflichtige Vorhaben und auf Information über sämtliche sich mit dem Vorhaben verbindende Aspekte (z. B. Art, Lage, Umfang), die erforderlich sind, um zu diesem in sachgerechter Weise Stellung beziehen zu können. Die Stellungnahme muss von der Verwaltung zur Kenntnis genommen und ernstlich in ihre Überlegungen einbezogen werden.
Das Recht auf „Einsichtnahme in die einschlägigen Gutachten“ gewährt Einblick in alle Stellungnahmen Dritter oder beteiligter Behörden, soweit sie sich auf naturschutzfachliche oder naturschutzrechtliche Fragen beziehen.
Nach dem NatSchG bestehen noch die folgenden zusätzlichen Rechte: Die anerkannten Naturschutzvereinigungen sind zum einen über die öffentliche Auslegung des Entwurfs der Rechtsverordnung sowie der Planfeststellungs- oder Genehmigungsunterlagen zu unterrichten. Zum anderen haben sie das Recht, dass ihnen die Behörde die Entscheidung oder Verordnung übersendet, wenn im Verfahren eine inhaltliche Stellungnahme abgegeben wurde (§ 49 Abs. 2NatSchG).
Welche Verfahren sind anhörungspflichtig?
Wie, wann und in welchem Umfang die Öffentlichkeit – und somit auch die anerkannten Naturschutzvereinigungen – an verwaltungsrechtlichen Verfahren zu beteiligen ist, ist nicht einheitlich und nicht in einem Gesetz geregelt, sondern ergibt sich aus allgemeinen Verwaltungsverfahrensregeln und spezialgesetzlichen Regelungen.
Die allgemeinen Verfahrensregeln finden sich in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder und werden häufig durch das für die Planung oder die Zulassung eines Vorhabens einschlägige Spezialrecht ergänzt oder ersetzt. Die in den Fachgesetzen geregelten spezielleren Vorgaben gehen dabei den allgemeinen Regelungen vor.
Für ein systematisches Verständnis ist die Unterscheidung zwischen „Planungsverfahren“ und „Zulassungsverfahren“ wichtig:
Zulassungsverfahren beziehen sich immer auf ein bestimmtes Projekt, z. B. die immissionsschutzrechtliche Genehmigung zum Bau und Betrieb einer Windenergieanlage.
Planungsverfahren dienen der Koordinierung und Planung von Verwaltungstätigkeiten, z. B. Aufstellung von Bauleitplänen (Flächennutzungs- und Bebauungspläne) oder Luftreinhalteplänen.
Besonderes Merkmal der Planungsverfahren ist es, dass stets eine Abwägung aller für den einzelnen Plan relevanten Interessen (= „Belange“) zu erfolgen hat, bevor ein Plan beschlossen werden kann. In den Zulassungsverfahren findet eine solche Abwägung nicht statt. Die zuständige Genehmigungsbehörde muss eine Genehmigung erteilen, wenn die gesetzlich vorgeschriebenen Voraussetzungen vorliegen.
Verfahren, die sowohl Elemente von Planungs- als auch Zulassungsverfahren enthalten, sind die sog. Planfeststellungsverfahren (z. B. große Infrastrukturvorhaben, wie der Bau von Autobahnen oder Flughäfen). Diese behandeln sowohl die raumgestaltenden Aspekte als auch die konkreten Genehmigungen (für Bau, Betrieb etc.) eines Vorhabens in einer abschließenden Verwaltungsentscheidung, dem sog. Planfeststellungsbeschluss.
Öffentlichkeitsbeteiligung bei Zulassungsverfahren
Eine Beteiligung der Öffentlichkeit hat zu erfolgen, wenn für das Vorhaben eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchgeführt werden muss oder ein förmliches immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren nach § 10 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) erforderlich ist.
UVP-pflichtige Vorhaben
Die Vorhaben, für die eine UVP durchgeführt werden muss, sind in der Anlage 1 zum Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVPG) und in Anlage 1 zum Umweltverwaltungsgesetz (UVwG BW) aufgeführt (s. Anhang):
Vorhaben, die hier mit einem „X“ in Spalte 1 gekennzeichnet sind, sind in jedem Falle UVP-pflichtig, d. h. die Öffentlichkeit ist zu beteiligen.
Bei Vorhaben, die mit einem „A“ in Spalte 2 gekennzeichnet sind, ist eine sog. Allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls durchzuführen. Anhand verschiedener, in Anlage 2 zum UVPG genannter Kriterien (u. a. Größe des Vorhabens, Abfallerzeugung, Umweltverschmutzung, Vorhandensein geschützter Bio
tope oder Natura 2000-Gebiete etc.) wird eingeschätzt, ob das Vorhaben erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann. Wird dies bejaht, ist eine UVP durchzuführen und die Öffentlichkeit zu beteiligen. Kommt die Vorprüfung aber zu dem Ergebnis, dass keine erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen zu erwarten sind, besteht keine UVP-Pflicht, die Öffentlichkeit muss nicht beteiligt werden.
Steht in Spalte 2 ein „S“ ist eine sog. standortbezogene Vorprüfung des Einzelfalls durchzuführen. Das Vorhaben ist nur dann UVP-pflichtig (d. h. mit Öffentlichkeitsbeteiligung), wenn die Vorprüfung zu dem Ergebnis kommt, dass aufgrund des konkreten geplanten Standortes, trotz der eigentlich geringen Größe oder Leistung, voraussichtlich erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen zu erwarten sind.
Bei UVP-pflichtigen Vorhaben ist gem. § 9 UVPG nur die sog. „betroffene Öffentlichkeit“ zu beteiligen. Der genaue Personenkreis hängt dabei von Art und Größe des Vorhabens ab. „Anerkannte Vereinigungen“ gehören stets zur „betroffenen Öffentlichkeit“!
Eine Beteiligung findet nur hinsichtlich der Umweltauswirkungen des Vorhabens statt, andere vorhabenbezogene Informationen müssen nicht öffentlich gemacht werden. In allen Gemeinden, in denen sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird, muss eine öffentliche Bekanntmachung erfolgen, üblicherweise im örtlichen Amtsblatt. Anschließend ist die Auslegung der Vorhabensunterlagen ortsüblich (z. B. in den örtlichen Tageszeitungen) bekannt zu geben. Darauf folgt eine einmonatige Auslegung der Unterlagen; in dieser Zeit und den zwei Wochen danach besteht die Möglichkeit, Stellungnahmen (sog. Einwendungen) abzugeben. Diese Einwendungen werden anschließend zusammen mit den Stellungnahmen der beteiligten Behörden in einem Erörterungstermin diskutiert.
Immissionsschutzrechtliche Zulassungsverfahren
Im Immissionsschutzrecht ist die Öffentlichkeit stets zu beteiligen, wenn für die Anlagen ein sog. förmliches Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG durchzuführen ist. In Anhang 1 zur 4. Bundesimmissionsschutzverordnung (4. BImSchV) sind die relevanten Vorhaben aufgeführt (s. Auszug im Anhang).
Auch hier erfolgt eine Differenzierung: Steht in der Spalte „Verfahrensart“ ein „G“, ist stets ein förmliches Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen.
Steht in der Spalte ein „V“, reicht dagegen ein Vereinfachtes Verfahren gemäß § 19 BImSchG (ohne Öffentlichkeitsbeteiligung). Für Anlagen, die durch ein „V“ gekennzeichnet sind, ist allerdings dann ein förmliches Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen, wenn diese Anlage einen Teil einer mit „G“ gekennzeichneten Anlage darstellt und wenn die mit „V“ gekennzeichnete Anlage aufgrund einer Einzelfallprüfung als UVP-pflichtig eingestuft wird (§§ 3a bis 3f UVPG).
Bei einem förmlichen Genehmigungsverfahren ist öffentlich bekannt zu geben, wo und wann die Unterlagen einzusehen sind und welche Einwendungsmöglichkeiten innerhalb welcher Frist bestehen. Die Bekanntmachung erfolgt neben dem amtlichen Veröffentlichungsblatt über das Internet oder in den örtlichen Tageszeitungen.
Jeder kann dann innerhalb der genannten Frist Einwendungen erheben. Darin muss angegeben werden, welche Punkte aus Sicht des Umweltschutzes gegen die Errichtung und den Betrieb der Anlage sprechen.
Es liegt im Ermessen der Behörde, ob die Einwendungen in einem Erörterungstermin diskutiert werden. Soll ein Erörterungstermin stattfinden, hat die Behörde dies bereits bei der Bekanntgabe des Auslegungstermins anzukündigen.
Öffentlichkeitsbeteiligung in Planungsverfahren
In Planungsverfahren muss eine allgemeine Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Raumordnungsplanung und der Bauleitplanung (d. h. Flächennutzungs- und Bebauungspläne) erfolgen. Auch bei allen Vorhaben, für die eine strategische Umweltprüfung (SUP) durchzuführen ist, muss eine Öffentlichkeitsbeteiligung stattfinden.
Öffentlichkeitsbeteiligung in der Bauleitplanung
Im Rahmen der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung sind alle von dem Bauleitplan Betroffenen oder an ihm Interessierten, sprich: „die Öffentlichkeit“, von der Planung zu unterrichten und Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung zu geben. In diesem Verfahrensstadium sind noch keine Fristen oder Formen zu beachten, und auch die Art der Unterrichtung unterliegt keinen bestimmten Vorgaben.
Anschließend wird von der Gemeinde ein Planentwurf erstellt, der im Rahmen der förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung für einen Monat mitsamt wesentlichen, bereits vorliegenden, umweltbezogenen Stellungnahmen öffentlich einsehbar gemacht werden muss. Alle von dem Bauleitplan Betroffenen oder an ihm Interessierten haben dann während des Zeitraums der öffentlichen Auslegung die Möglichkeit zur Abgabe von Stellungnahmen.
Wird aufgrund der Stellungnahmen der Planentwurf geändert oder ergänzt, so ist dieser erneut öffentlich auszulegen. Die Dauer der Auslegung, die Frist zur Abgabe der Stellungnahmen und der zur Abgabe berechtigte Personenkreis kann dabei verkürzt werden.
Zur Öffentlichkeitsbeteiligung bei anderen Planungsverfahren siehe den Leitfaden „Beteiligungs- und Klagerechte in Umweltangelegenheiten in Baden-Württemberg“.
Öffentlichkeitsbeteiligung bei Planfeststellungsverfahren
Die Öffentlichkeitsbeteiligung bei Planfeststellungsverfahren erfolgt in der Regel nach den §§ 72 ff der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder. Bei einzelnen Vorhaben werden aber auch abweichende Regelungen getroffen.
Grundsätzlich werden die vom Vorhabenträger eingereichten Pläne für die Dauer eines Monats nach ortsüblicher Bekanntmachung ausgelegt. Bis zwei Wochen nach Ende der Auslegungsfrist besteht dann für jedermann, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden, die Möglichkeit, zu dem Verfahren Stellungnahmen abzugeben.
Wenn ein Plan geändert wird, was von den Vorhabenträgern jederzeit während des laufenden Verfahrens gemacht werden kann, besteht nur eine zweiwöchige Frist zur Abgabe der Stellungnahme ab dem Zeitpunkt, ab dem der geänderte Plan persönlich zugegangen oder öffentlich ausgelegt wurde.
Die abgegebenen Stellungnahmen sind in der Regel im Rahmen eines Erörterungstermins, der eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu geben ist, von den Behörden mit den Trägern des Vorhabens, den vom Vorhaben Betroffenen und den Personen/Vereinigungen, die Stellungnahmen abgegeben haben, zu erörtern. Ausnahmen von der Durchführung eines Erörterungstermins sind nur möglich, wenn alle Beteiligten auf die Durchführung des Termins verzichtet haben oder einer Einwendung im Einvernehmen mit allen Beteiligten im vollen Umfang entsprochen wurde.
Die Behörde hat daran anschließend eine Stellungnahme über den Erörterungstermin abzugeben, der den Personen bzw. Vereinigungen, die Stellungnahmen abgegeben haben, zuzuleiten ist.
Welche Klagemöglichkeiten gibt es?
Klagemöglichkeiten nach dem Naturschutzrecht
Aus dem Naturschutzrecht ergeben sich für anerkannte Naturschutzvereinigungen grundsätzlich zwei verschiedene Klagemöglichkeiten:
Zum einen besteht die Möglichkeit, ihre Mitwirkungsrechte aus § 63 Abs. 2 BNatSchG einzuklagen (sog. Partizipationserzwingungsklage). Mit der Partizipationserzwingungsklage können behördliche Entscheidungen angefochten werden, die ohne eine gebotene Beteiligung der anerkannten Vereinigungen ergangen sind, außerdem kann die Durchsetzung der Mitwirkungsrechte im noch laufenden Verfahren erwirkt werden.
Darüber hinaus gibt es in bestimmten Fällen, in denen ein Mitwirkungsrecht an behördlichen Entscheidungen besteht, auch die Möglichkeit, diese behördlichen Entscheidungen später gerichtlich anzugreifen bzw. überprüfen zu lassen. Dies ist bei den folgenden Mitwirkungsrechten der Fall (§ 64 Abs. 1 BNatSchG):
• Bei Befreiungen von Verboten und Geboten zum Schutz von Natura 2000-Gebieten, Naturschutzgebieten, Nationalparken, Nationalen Naturmonumenten und Biosphärenreservaten, auch wenn diese durch eine andere Entscheidung eingeschlossen oder ersetzt werden.
• Bei Planfeststellungsverfahren, wenn es sich um Vorhaben im Gebiet des anerkennenden Landes handelt, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden sind.
• Wenn eine Plangenehmigung anstelle einer Planfeststellung durchgeführt wird, bei der eine Öffentlichkeitsbeteiligung vorgesehen ist. Dies ist aber in der Praxis nur im Fall des § 17 b Abs. 1 Nr. 5 Bundesfernstraßengesetz (FStrG) vorgesehen.
Die anerkannten Naturschutzvereinigungen müssen in diesen Fällen geltend machen, dass:
• Die behördliche Entscheidung im Widerspruch zu Vorschriften des Naturschutzrechts steht.
• Die Vereinigung durch die behördliche Entscheidung in ihrem satzungsgemäßen Aufgaben- und Tätigkeitsbereich berührt ist.
• Die Vereinigung im Rahmen ihres Mitwirkungsrechtes sich geäußert hat oder trotz der Berechtigung keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist.
In Baden-Württemberg kann eine anerkannte Naturschutzvereinigung auch in den in § 49 Abs. 1 NatSchG genannten Fällen, in denen eine Mitwirkung vorgesehen ist, Rechtsbehelfe einlegen, soweit es sich um Verfahren zur Ausführung landesrechtlicher Vorschriften handelt.
Klagemöglichkeiten nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz
Nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) haben anerkannte Vereinigungen das Recht, das Handeln von Verwaltungsbehörden gerichtlich kontrollieren zu lassen, soweit es um Angelegenheiten geht, die im Gesetz ausdrücklich aufgezählt werden.
Die Möglichkeit der gerichtlichen Kontrolle besteht in den folgenden Fällen:
• Bei Entscheidungen über die Zulassung potenziell UVP-pflichtiger Vorhaben (insbesondere Bewilligung, Genehmigung, Erlaubnis, Planfeststellungsbeschluss). Potenziell UVP-pflichtig sind alle in der Anlage 1 zum UVPG, der Anlage 1 des UVwG BW und in der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben genannten Vorhaben.
• Die Genehmigung bestimmter Anlagen i.S.d. § 4 BImSchG.
• Nachträgliche Anordnungen nach § 17 Abs. 1a BImSchG.
• Wasserrechtliche Erlaubnisse für Gewässerbenutzungen, die mit einem Vorhaben im Sinne der Industrieemmissions-Richtlinie verbunden sind.
• Planfeststellungen gegen Deponien.
• Entscheidungen aufgrund des Umweltschadensgesetzes (USchadG).
Die anerkannte Vereinigung muss geltend machen, dass die behördliche Entscheidung oder deren Unterlassen:
• Im Widerspruch zu Rechtsvorschriften steht, die dem Umweltschutz dienen.
• Die Vereinigung durch die behördliche Entscheidung in ihrem satzungsgemäßen Aufgaben- und Tätigkeitsbereich berührt ist.
• Die Vereinigung im Rahmen ihres Beteiligungsrechts sich geäußert hat oder trotz der Berechtigung keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist.
Der Umfang der Klagerechte in Umweltangelegenheiten wird in Deutschland auch durch einen völkerrechtlichen Vertrag, die sog. Aarhus-Konvention, an dessen Umsetzung Deutschland gebunden ist, vorgegeben. Es ist davon auszugehen, dass die Klagerechte der Naturschutzverbände in Zukunft eine deutliche Erweiterung erfahren werden, auch wenn der genaue Umfang der in diesem Vertrag vorgegebenen Klagerechte in Umweltangelegenheiten dabei noch umstritten ist.
Klar ist nur, dass die derzeitige Gesetzeslage in Deutschland keine ausreichenden Klagerechte für anerkannte Naturschutzvereinigungen ermöglicht. Der genaue Umfang der völkerrechtlich vorgegebenen, in deutsches Recht zu übernehmenden Erweiterungen, ist aber noch nicht abschließend geklärt.
Stuttgart, 19.08.2016 gez. Julia Flohr
Hinweise zum Verfassen einer Stellungnahme gibt das LNV-Info Nr. 07/2016.
